Резервы повышения эффективности межбюджетных отношений в Российской Федерации (О.Г. Бежаев, А.В. Зарубин, "Финансы", N 10, октябрь 2009 г.)

За период с 1994 г. была проведена большая работа по совершенствованию системы финансовых взаимоотношений между публично-правовыми образованиями федерального, регионального и местного значения. Это позволило привести межбюджетные отношения в Российской Федерации в соответствие с общепризнанными принципами бюджетного федерализма.

В результате реформы разграничены полномочия между органами государственной власти по предметам совместного ведения, определены вопросы местного значения и установлены адекватные им доходные источники. Кроме того, созданы широкий набор инструментов межбюджетного регулирования и условия для развития финансового менеджмента в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях.

Дальнейшее развитие межбюджетных отношений в соответствии с Концепцией межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях (далее - Концепция), одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 августа 2009 г. N 1123-р, предполагает, прежде всего, совершенствование инструментов межбюджетного регулирования и их адаптацию к новым экономическим условиям, а также повышение качества организации и осуществления бюджетного процесса в субъектах РФ и муниципальных образованиях.

Реализация предусматриваемых мер позволит вывести современную систему межбюджетных отношений на качественно иной уровень по сравнению с дореформенным периодом.

Вместе с тем, на наш взгляд, есть резервы повышения эффективности межбюджетных отношений, не предусмотренные указанной Концепцией, большинство из которых носят дискуссионный характер. В связи с этим выносим их на обсуждение заинтересованных специалистов.

Существенные резервы повышения эффективности финансовых взаимоотношений между органами государственной власти и местного самоуправления заложены в дальнейшем совершенствовании системы разграничения полномочий между публично-правовыми образованиями федерального, регионального и местного значения на основе теоретически обоснованных и законодательно закрепленных принципов (критериев).

Эффективная система разграничения полномочий должна быть ориентирована на отнесение каждого из них к компетенции органов публичной власти того уровня бюджетной системы, которыми будет обеспечено высокое качество оказания бюджетных услуг с учетом стоимости их реализации исходя из интересов населения, что требует законодательного установления критериев, позволяющих обосновать целесообразность отнесения расходного обязательства к компетенции того или иного уровня власти.

Критериями децентрализации полномочий на постоянной или временной основе могут выступать возможности улучшения качества предоставления услуги по сравнению с вышестоящими уровнями власти, наличие предпосылок создания гражданам более комфортных условий получения бюджетных услуг, установление обратной связи между населением и органом публичной власти. Критериями централизации соответственно могут выступать возможность экономии на масштабе, наличие на вышестоящем уровне власти необходимых условий для более эффективного предоставления соответствующей услуги (например, необходимых кадров), повышение оперативности их предоставления.

Корректировка компетенции органов публичной власти с учетом установленных критериев позволит повысить эффективность предоставления государственных и муниципальных услуг в результате оптимизации распределения прав и обязанностей между органами публичной власти.

Эффективная реализация полномочий требует создания условий для финансовой автономии публично-правовых образований в осуществлении государственных и муниципальных услуг, обеспечивая заинтересованность органов власти в оптимальном использовании финансовых ресурсов, что предполагает формирование системы разграничения полномочий с учетом особенностей размещения доходной базы как между субъектами РФ, так и внутри них.

Поэтому наряду с указанными выше критериями при распределении ответственности за предоставление государственных и муниципальных услуг должен учитываться принцип "рациональной децентрализации", допускающий возможность централизации на долгосрочной основе отдельных полномочий с последующим их делегированием для исполнения органам местного самоуправления.

Применение такого порядка финансирования отдельных расходов, аналогичного действующему в настоящее время в отношении общеобразовательных учреждений (образовательный процесс в них осуществляется за счет средств региональных бюджетов, а их материально-техническое обеспечение - за счет средств местных бюджетов), позволило бы обеспечить безусловную реализацию соответствующих бюджетных услуг в сферах образования, здравоохранения и культуры на всей территории публично-правовых образований, независимо от особенностей их социально-экономического развития.

Анализ реализации реформы местного самоуправления выявил отдельные бюджетные услуги, которые в некоторых субъектах РФ могут осуществляться эффективно публично-правовыми образованиями районного, а в других - поселенческого значения. В их числе - услуги жилищно-коммунального и социального характера.

Для адаптации системы разграничения полномочий к сложившимся в публично-правовых образованиях социально-экономическим условиям требуется формирование механизма перераспределения расходных обязательств внутри субъектов РФ в соответствии с решением его органа государственной власти при условии адекватного перераспределения доходных источников для их обеспечения.

Условия для этого созданы новым механизмом перераспределения доходов между муниципальными районами и поселениями (городскими и сельскими). Например, предусмотренный Концепцией норматив отчислений от налога на доходы физических лиц позволяет компенсировать издержки отдельных публично-правовых образований в результате роста объема их расходных полномочий, вызванного решением органов государственной власти субъектов РФ.

В целях обеспечения комплексного, системного регулирования вопросов реализации соответствующих бюджетных услуг за счет средств бюджетов бюджетной системы РФ следует предусмотреть законодательное регулирование вопросов разграничения полномочий в рамках специального нормативного правового акта о разграничении полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти.

Указанным нормативным правовым актом должно быть обеспечено формирование полного перечня полномочий федеральных, региональных и местных органов власти, что будет способствовать повышению прозрачности системы их разграничения.

Одним из недостатков системы разграничения полномочий является то, что наряду с полномочиями органов государственной власти и местного самоуправления, устанавливающими права и обязанности соответствующих органов власти по предоставлению бюджетных услуг, действующее российское законодательство предусматривает установление прав по осуществлению бюджетных услуг, не сопровождаемых требованиями к их реализации, т.е. осуществляемых на добровольной основе.

К "добровольным" полномочиям могут быть отнесены те, в формулировках которых содержатся слова "могут", "имеют право", "вправе", а также иные полномочия, принятые соответствующими органами публичной власти на добровольной основе.

"Добровольные" полномочия имеют отрицательные стороны:

- отсутствуют гарантии регулярного предоставления бюджетных услуг населению в рамках указанных полномочий;

- создается видимость достаточности объемов расходных полномочий, возложенных на органы публичной власти для обеспечения населения необходимыми бюджетными услугами;

- формируются предпосылки для роста расходов соответствующих бюджетов, не требующих компенсации за счет перераспределения доходных источников и межбюджетных трансфертов;

- возникает дифференциация уровней предоставления соответствующих бюджетных услуг публично-правовыми образованиями в случае, если лишь частью из них принято решение о реализации "дополнительных" расходных полномочий;

- дублируются функции публично-правовых образований.

Таким образом, наделение соответствующих органов публичной власти "добровольными" полномочиями деформирует их компетенцию, что требует проведения инвентаризации этих полномочий для исключения либо перевода в разряд обязательных к исполнению.

Россия характеризуется беспрецедентной дифференциацией в уровне бюджетной обеспеченности публично-правовых образований по объективным причинам - социальным, географическим, природно-климатическим. Воздействие на бюджетную асимметрию за счет перераспределения доходных источников, подлежащих зачислению в соответствующие бюджеты по единым нормативам отчислений, не может обеспечить ее существенного сокращения. Поэтому необходимо формирование инструментов межбюджетного регулирования, учитывающих эти присущие стране особенности.

В качестве нового базового инструмента межбюджетного регулирования может рассматриваться дифференциация на формализованной основе нормативов отчислений от налога на прибыль организаций, зачисляемых в бюджеты субъектов РФ.

Данный механизм предполагает корректировку в сторону уменьшения указанных нормативов в части субъектов РФ, высокий уровень бюджетной обеспеченности которых обусловлен особенностями территориального размещения природных ресурсов либо высокой концентрацией зарегистрированных на их территории налогоплательщиков, занятых в добывающих отраслях. Эти факторы, влияющие на уровень бюджетной обеспеченности данных субъектов РФ, не зависят от усилий соответствующих органов государственной власти по развитию налогового потенциала на своей территории.

Реализация такого механизма должна предусматривать корректировку норматива на формализованной основе на срок не менее 3-5 лет при условии недопустимости изменения значения норматива в течение всего срока, на который он установлен, а также превышения бюджетной обеспеченности субъектов РФ, в отношении которых дифференциация нормативов не проводилась, бюджетной обеспеченности субъектов РФ, нормативы которых были дифференцированы.

Альтернативой вышеуказанному механизму может быть установление требования о применении отрицательного трансферта в отношении субъектов РФ, в которых имеет место превышение уровня расчетных налоговых доходов на душу населения (среднедушевых бюджетных доходов, уровня бюджетной обеспеченности) установленного критерия.

Использование указанных механизмов до распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности позволило бы аккумулировать в федеральный бюджет объем средств, предназначенных для сокращения бюджетной асимметрии субъектов РФ, сопоставимый с предусмотренным на 2010 г. Фондом финансовой поддержки регионов. Другими словами, использование указанных механизмов наряду с распределением дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ позволило бы обеспечить дополнительно двукратное сокращение дифференциации бюджетной обеспеченности субъектов РФ, не приводя к значимому снижению бюджетной обеспеченности отдельных регионов.

Действующая система разграничения доходов, ориентированная на независимость и самостоятельность публично-правовых образований, должна предусматривать и налоговые инструменты воздействия органов публичной власти на развитие экономики на соответствующей территории.

Органам власти регионального и местного значения необходимо предоставить право изменять параметры предельных уровней налоговых ставок по региональным и местным налогам. В связи с этим федеральным законодательством по указанным налогам должна устанавливаться только минимальная ставка.

При этом финансовая помощь указанным публично-правовым образованиям должна определяться только с учетом минимальных налоговых ставок, что будет способствовать формированию стимулов к развитию доходной базы в субъектах РФ и муниципальных образованиях.

Следует установить требование о включении в состав дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований средств, распределяемых между соответствующими публично-правовыми образованиями, обеспечивающими увеличение налоговых поступлений по местным налогам.

Другим механизмом стимулирования муниципальных образований к развитию доходной базы по местным налогам может быть установление требования об исчислении налогового потенциала по указанным налогам для целей распределения дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности за период, не включающий отчетный и (или) текущий финансовые года, в случае, если в указанные периоды имел место рост поступлений по данным налогам.

Органам государственной власти субъектов РФ следует предоставить право устанавливать, взамен дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, нормативы отчислений не только от налога на доходы физических лиц, но и других налогов, подлежащих зачислению в региональные бюджеты. При этом нужно учитывать, что указанная замена дотаций в течение 2006-2008 гг. лишь в исключительных случаях не обеспечивала превышения поступлений от налогов над расчетной дотацией.

Для расширения практики использования данного механизма следует предусмотреть требование об обязательной замене части дотации указанным нормативом в случае, если поступления по налогам, аккумулируемым с территории муниципального образования в региональный бюджет, не подлежащим зачислению в местные бюджеты согласно законодательству РФ, превышают расходы бюджетов указанного муниципального образования.

Бюджетное законодательство РФ, предусматривая возможность стимулирования нижестоящих органов власти к повышению эффективности осуществления собственных расходных обязательств путем предоставления межбюджетных субсидий, не содержит механизмов создания заинтересованности указанных органов власти к оказанию в случае необходимости содействия вышестоящим органам власти в реализации полномочий, отнесенных к компетенции последних.

В качестве указанного механизма может выступать зачисление некоторой части ставки от отдельных федеральных и региональных налогов в бюджеты субъектов РФ и муниципальных образований на основе соглашений, предусматривающих осуществление деятельности отдельными субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями по достижению целей, определенных указанными соглашениями.

Так, часть ставки от налога на добычу полезных ископаемых может быть закреплена за отдельными субъектами РФ при условии принятия ими мер по улучшению экологической ситуации в местах добычи полезных ископаемых, часть ставки водного налога - при условии повышения эффективности контроля за состоянием водной среды.

Данными соглашениями должны определяться показатели степени достижения поставленных целей, посредством оценки которых может быть вынесено решение об увеличении, сохранении, сокращении либо исключении указанного доходного источника из доходов соответствующих бюджетов.

Действующая система оказания финансовой поддержки субъектам РФ допускает дублирование функций дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, субсидий и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение.

Если указанные дотации направлены на обеспечение сокращения дифференциации в уровне предоставления первоочередных бюджетных услуг в целом, то некоторые субсидии и иные межбюджетные трансферты предусматривают выравнивание уровня предоставления отдельных первоочередных бюджетных услуг, что создает предпосылки для их перекрестного финансирования и приводит к нерациональному и неэффективному использованию бюджетных средств.

Для повышения эффективности системы оказания финансовой помощи субъектам РФ и муниципальным образованиям на реализацию первоочередных расходных обязательств следовало бы сократить субсидии и иные межбюджетные трансферты, предоставляемые на реализацию указанных целей, при одновременном усилении роли фондов финансовой поддержки в данном направлении.

Такой порядок потребует существенной корректировки методики расчета индекса бюджетных расходов, предусматривающей переход от оценки условий предоставления бюджетных услуг в целом в различных субъектах РФ, к оценке стоимости предоставления бюджетных услуг в разрезе отдельных разделов функциональной классификации, что позволит обеспечить существенное уточнение данного индекса.

Указанная мера, предусматривающая четкое разделение форм финансовой поддержки на текущие и капитальные, будет способствовать расширению прав регионов по повышению эффективности использования межбюджетных трансфертов, предоставляемых на реализацию первоочередных бюджетных услуг.

Должны быть установлены критерии эффективности выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов РФ, которые позволят определить необходимую степень дифференциации бюджетной обеспеченности, не допускающую значительных различий в бюджетной обеспеченности регионов с одной стороны, и дестимулирование их к развитию доходного потенциала на своей территории - с другой.

Кроме того, порядок предоставления дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности должен предусматривать поэтапное и регулярное сокращение соотношения среднего и минимального уровней бюджетной обеспеченности субъектов РФ.

При этом рост критерия выравнивания бюджетной обеспеченности должен быть ориентирован на обязательный минимальный уровень обеспечения бюджетными услугами населения на всей территории страны.

Для существенного повышения эффективности выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований при его осуществлении следует принимать во внимание оценку их совокупного налогового потенциала, учитывающего использование ими действующего производственного потенциала и развитие отраслей экономики исходя из наличия трудовых и производственных ресурсов, что потребует разработки соответствующей методики.

Бюджетным кодексом РФ не предусмотрена возможность выравнивания бюджетной обеспеченности поселений из бюджета муниципального района. Такой механизм в отдельных случаях мог бы способствовать существенному повышению эффективности выравнивания бюджетной обеспеченности городских и сельских поселений. В случае реализации указанного механизма выравнивание бюджетной обеспеченности районов из бюджетов субъектов РФ осуществлялось бы с учетом показателей бюджетной обеспеченности консолидированного бюджета муниципального района.

Одной из базовых задач совершенствования механизмов оказания финансовой поддержки в форме субсидий в соответствии с Концепцией является установление в каждом порядке их предоставления четких конечных целей, сроков их достижения, по завершении которых предоставление субсидий должно быть прекращено.

Перспектива прекращения выделения субсидий из вышестоящих бюджетов может дестимулировать субъекты РФ и муниципальные образования к достижению поставленных целей. Поэтому, когда поставленные цели будут достигнуты, объем субсидий может быть конвертирован в дотацию на выравнивание бюджетной обеспеченности с перспективой ее последующего в течение нескольких лет планомерного сокращения. Это позволит создать дополнительные стимулы субъектам РФ и муниципальным образованиям в повышении эффективности использования субсидий и расширить их самостоятельность в использовании межбюджетных трансфертов из вышестоящих бюджетов. А "сэкономленные" в результате достижения целей предоставления субсидий средства могут направляться на увеличение объемов соответственно Фонда финансовой поддержки субъектов РФ и Фондов финансовой поддержки муниципальных образований.

Система финансовой поддержки субъектов РФ и муниципальных образований в форме консолидированной субсидии существенно отличается от действовавшей ранее системы предоставления субсидий. Она предусматривает значительное расширение прав получателей консолидированной субсидии по ее использованию, обязательное закрепление показателей эффективности использования указанной субсидии и установление отчетности получателей субсидии о ходе достижения этих целей. Хотя указанный инструмент качественно отличается от любых других инструментов оказания финансовой помощи, принципы реализации механизма консолидации отдельных каналов софинансирования, в том числе принципы, доказывающие обоснованность их консолидации, действующим законодательством РФ до сих пор не определены. Этот пробел необходимо восполнить.

Следует минимизировать количество расходных полномочий, делегируемых для исполнения другим уровням бюджетной системы, учитывая "побочные эффекты", сопровождающие их передачу, не свойственные закреплению расходных полномочий на постоянной основе. В их числе:

- неполное финансовое обеспечение передаваемых полномочий, обусловленное невозможностью всестороннего учета особенностей предоставления передаваемых услуг в каждом субъекте РФ в рамках методик расчета субвенций;

- необходимость осуществления контроля над реализацией делегированных расходных полномочий;

- снижение заинтересованности в эффективной реализации соответствующих бюджетных услуг со стороны органов публичной власти - получателей субвенции.

Главным критерием отнесения передаваемых полномочий к компетенции соответствующих органов публичной власти - получателей субвенции на постоянной основе может являться делегирование полномочия в течение ряда лет, свидетельствующее об эффективности его реализации нижестоящими органами власти.

Принятие решения о корректировке механизма межбюджетных отношений во всех случаях предусматривает приведение отдельных его элементов в соответствие с определенными требованиями. В то же время осуществление корректировки вне установленных требований в отдельных случаях не обеспечивает оптимальных параметров системы финансовых взаимоотношений между соответствующими публично-правовыми образованиями.

Например, формирование эффективных механизмов софинансирования расходных обязательств субъектов РФ за счет средств федерального бюджета позволило расширить практику оказания финансовой помощи в форме субсидий регионам. Последовавший за этим стремительный рост числа каналов софинансирования расходных полномочий субъектов РФ (с 15 в 2005 г. до 94 в 2009 г.) девальвировал значение указанного инструмента как системы финансовой поддержки, направленной на стимулирование органов государственной власти регионов к повышению эффективности оказания государственных услуг в рамках приоритетных, с точки зрения государства направлений. Кроме того, в отдельных случаях допускалось предоставление данных межбюджетных трансфертов высокообеспеченным субъектам РФ, причем в объемах, превышающих объемы субсидий, направляемых в субъекты с низким уровнем бюджетной обеспеченности, что не позволяло сократить различия в уровне финансового обеспечения отдельных бюджетных услуг между указанными публично-правовыми образованиями. В качестве решения указанных проблем в настоящее время предусматривается сокращение числа субсидий, в том числе за счет их консолидации.

Практика предоставления субвенций проходит аналогичные этапы.

Кроме того, в целом сформированная на базе принципа субсидиарности система разграничения расходных полномочий между уровнями бюджетной системы не характеризуется стабильностью, претерпевая ежегодную корректировку, предусматривающую расширение расходных полномочий и вопросов местного значения субъектов РФ и муниципальных образований соответственно.

В целях обеспечения взаимосвязанности принимаемых решений по корректировке системы бюджетного федерализма, в т.ч. механизмов межбюджетного регулирования, а также устранения неопределенности в долгосрочном направлении развития межбюджетных отношений, следует законодательно установить целевые ориентиры развития межбюджетных отношений в РФ.

Создание исходных условий для разработки этих ориентиров потребует проведение комплексного анализа механизма межбюджетных отношений и на его основе выработки критериев их эффективности.

На базе указанных критериев могут быть сформированы обоснованные ориентиры развития межбюджетных отношений, характеризующие их ожидаемое, итоговое состояние после принятия ряда мер по их совершенствованию, и определяющие, в том числе такие параметры, как пропорции распределения расходов и доходов между бюджетами бюджетной системы РФ; степень финансовой автономии регионов и муниципальных образований в целом (с учетом, что указанная автономия по объективным причинам не может быть обеспечена каждому их них); уровень дотаций в объеме собственных доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ и др.

При условии определения и законодательного закрепления указанных параметров, решения федеральных органов власти, на наш взгляд, должны приниматься в соответствии с промежуточными ориентирами, позволяющими задать надлежащее направление развитию межбюджетных отношений, либо сопровождаться обоснованием их корректировки.

Обеспечение совершенствования межбюджетных отношений в соответствии с установленными ориентирами, а также обязательная апробация новых механизмов в нескольких субъектах РФ позволят придать развитию межбюджетных отношений предсказуемость, стабильность и будут способствовать обеспечению их долгосрочной эффективности.

Базовой целью приведения механизма межбюджетных отношений в соответствие с определенными ориентирами является обеспечение стабильности финансовых взаимоотношений между органами государственной власти и местного самоуправления.

Достижение заданного ориентира позволит констатировать эффективность соответствующего элемента межбюджетных отношений и будет свидетельствовать о нецелесообразности его отклонения от достигнутого состояния.

В случае достижения оптимального состояния соответствующего параметра системы межбюджетных отношений либо отдельного механизма межбюджетного регулирования может быть установлено требование о недопустимости их корректировки на определенный срок (3-5 лет), что позволит обеспечить им реальную стабильность, создать дополнительные условия к повышению их эффективности и предпосылки к реализации системы долгосрочного планирования на каждом из уровней власти.

Принятие вышеуказанных мер будет способствовать повышению гибкости межбюджетных отношений, их адаптивности к особенностям социально-экономического развития субъектов РФ и муниципальных образований и обеспечению долгосрочной эффективности финансовых взаимоотношений между федеральным центром, субъектами РФ и муниципальными образованиями.

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации.

2. Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 гг., одобренная постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 1998 г. N 868.

3. Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г., одобренная постановлением Правительства Российской Федерации от 15 августа 2001 г. N 584.

4. Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006-2008 гг., одобренная распоряжением Правительства РФ от 3 апреля 2006 г. N 467-р;

5. Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 г., одобренная распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 августа 2009 г. N 1123-р.

6. Постановление Правительства Российской Федерации от 22 ноября 2004 г. N 670.

7. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

8. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

заслуженный экономист России,

кандидат экономических наук

"Финансы", N 10, октябрь 2009 г.

Актуальная версия заинтересовавшего Вас документа доступна только в коммерческой версии системы ГАРАНТ. Вы можете подать заявку на получение полного доступа к системе бесплатно на 3 дня.

Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.

Ежемесячный теоретический и научно-практический журнал. Издается с 1926 г.

Учредители - Министерство финансов Российской Федерации и ООО "Книжная редакция "Финансы"

Журнал зарегистрирован в Федеральной службе по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охраны культурного наследия. Свидетельство о регистрации средства массовой информации ПИ N ФС77-24300 от 27 апреля 2006 г.